5 – Double Citoyenneté, Élitisme, Imprévisibilité de l’Etat de Droit : les néoconservateurs ont su exploiter toutes les ambiguïtés du système politique états-unien

Les idées des intellectuels et des parlementaires conservateurs et néo-conservateurs sont parvenues à s’imposer d’autant plus facilement dans le débat politique aux Etats-Unis – allant même jusqu’à l’occuper entièrement – que leurs tenants ont su jouer sur plusieurs ambiguïtés majeures de la démocratie américaine, tout en inscrivant leur propos dans les grands registres explicatifs de la spécificité américaine (cf. l’article n°4 de ce blog).

« Contre la centralisation et pour la restitution du pouvoir aux citoyens »

 En 1781, la première Constitution des Etats-Unis (intitulée « Articles de Confédération »[1]) juxtapose des Etats souverains. Cependant, plusieurs facteurs dont la situation intérieure de l’époque, dominée par l’incapacité des pouvoirs publics à organiser les relations commerciales entre les Etats et avec l’étranger, le chaos financier causé par la dette publique, la valeur incertaine du papier monnaie – rendent progressivement nécessaire l’élaboration d’un système politique plus fort. La Constitution de 1787 invente alors le fédéralisme et crée un système de gouvernement capable de combiner dans une même structure un Etat « un et multiple » [2]. Mais elle donne par-là même aux Américains deux citoyennetés : l’une fédérale, et l’autre d’Etat – un élément qui, sur la base de problèmes concrets (l’attribution des terres de l’Ouest, l’esclavage, l’opposition entre les petits fermiers et les initiateurs d’un développement industriel), engendre très vite de la part des anti-fédéralistes une hostilité envers la centralisation, le pouvoir de l’argent et des élites qui lui sont associés.

Le fédéralisme envisagé par la deuxième Constitution porte en lui une version très particulière de la souveraineté du peuple. Dans sa mise en œuvre, celle-ci ne s’exerce souvent que par des intermédiaires : collège électoral de délégués des Etats pour l’élection du Président, suffrage à deux degrés pour le Sénat[3] (seule la Chambre des Représentants est alors élue au suffrage universel). Dès le départ, cette formule limite l’accès du peuple au pouvoir : c’est à une élite constituant le groupe socio-économique le plus fort, une élite qualifiée par son instruction et ses activités professionnelles, qu’il va revenir d’administrer la nation. Les fondateurs partent en effet du principe que seuls des hommes désintéressés, parce que sans besoin, des hommes capables de transcender leurs intérêts particuliers, peuvent faire preuve de civisme. Ils vont ainsi mettre en place des mécanismes qui empêcheront « l’imprudence de la démocratie » (selon les mots d’Alexander Hamilton), et confier le pouvoir de représenter le peuple aux « élus de Dieu », à ceux qui ont fait fortune et possèdent les qualités républicaines nécessaires au bien commun.  Cet élément va encourager la méfiance des électeurs américains pour les détenteurs du pouvoir et le fonctionnement des institutions.

« Contre l’excès de réglementation et pour le respect des libertés individuelles »

Contrairement à la France où l’Etat a construit la démocratie dans l’intégration de tous (quelles que soient les origines sociales, raciales, religieuses) et a participé à l’éclosion d’une citoyenneté moderne et inclusive, aux Etats-Unis, la norme a été exclusive. Comme l’explique Marie-France Toinet[4], lorsque l’Etat s’est résolu à intégrer dans ce pays, il l’a fait dans une réglementation qui est si puritaine (cf. la norme vertueuse de l’élection) et tatillonne que l’égalité en est devenue irréelle et que la liberté en a été minée[5].

L’explication de cette différence fondamentale réside dans l’histoire de la fondation des deux Républiques[6]. Entre 1787 et 1789, les Etats-Unis et la France se trouvent dans des situations presque inverses. A la veille de la Révolution, les Français ont un Etat (même s’il n’est pas constitutionnel) et aspirent avant tout à la liberté individuelle. Cette dernière est établie progressivement dans les deux siècles qui suivent. Aux Etats-Unis, au lendemain de l’Indépendance (1776) et jusqu’à 1787, la liberté individuelle existe, de façon incomplète, mais plus que partout ailleurs dans le monde. En revanche, l’Etat est encore divisé en de multiples entités et ce n’est qu’à partir de 1787 que les Américains entreprennent de construire un Etat constitutionnel puissant, quoiqu’incomplètement souverain. Cet Etat américain se fonde donc tout d’abord aux dépens de la liberté individuelle et deux cents ans seront à peine suffisants pour rééquilibrer Etat et libertés, ces éléments constitutifs de la démocratie[7].

Marie-France Toinet cite, pour illustrer cette différence fondamentale entre les situations française et américaine – à l’origine de réactions différentes envers l’Etat, l’exemple suivant : en 1789, les Français établissent la Déclaration des Droits de l’Homme avant la Constitution. En 1787, les Américains élaborent la Constitution, mais oublient volontairement le Bill of Rights, dans le but de créer un Etat fort (cf. les raisons supra). Ce texte, qui va protéger les libertés individuelles (liberté de penser, de s’exprimer, d’être jugé dans les règles), n’est conçu qu’en 1791[8]. Mais il faut plus d’un siècle avant qu’il soit appliqué et en partie seulement. Pendant cette période, la Cour Suprême est plus préoccupée de construire un Etat central fort et de développer l’économie nationale, que de défendre les droits fondamentaux[9]. Il faudra plus qu’un amendement (le 14ème en 1868), en l’occurrence, un changement de majorité politique au sein de la Cour Suprême après la première guerre mondiale, pour que la Cour accepte l’application du Bill of Rights fédéral. Et ce n’est qu’en 1925 (« Gitlow v. New York : liberté d’expression »), qu’elle commence à imposer aux Etats l’obligation de respecter les libertés individuelles. Malgré cela, le citoyen américain ne peut être sûr de pouvoir faire valoir ses droits par rapport au souverain ; la Cour Suprême décide en toute liberté et sans avoir à s’en expliquer, des affaires sur lesquelles elle se prononcera. Le principe que le souverain ne peut être poursuivi qu’avec son consentement n’est donc pas totalement mort aux Etats-Unis (alors que l’immunité souveraine de l’Etat a disparu en France depuis 1872).

A ce conflit de citoyennetés, le Fédéralisme ajoute la multiplication de l’intervention publique et la complication du droit, une situation qui ne fait rien pour diminuer l’hostilité à son égard. Car en dessous de l’Etat fédéral, il existe 50 Etats fédérés qui eux aussi légifèrent et produisent du droit. En 1969, par exemple, le Congrès Fédéral ne promulgue que 695 lois, mais la Floride en adopte 1680. S’ajoutent ensuite à ces lois un arsenal tout à fait impressionnant de règlements administratifs qui fait écrire à Marie-France F. Toinet : « Les Etats-Unis sont sans doute la nation occidentale qui a le plus recouru au règlement comme mode d’orientation et de contrôle de l’activité économique et sociale »[10]. L’agriculture, les transports, les communications, l’énergie, la banque et l’assurance, la santé font l’objet d’une réglementation tatillonne. Mais l’ensemble des rapports sociaux est également étroitement réglementé par un énorme appareil de textes publics: la famille, comme la vie professionnelle, l’urbanisme comme le commerce, les mœurs même. « Les autorités publiques peuvent décider où vous vous voyagerez, comment vous épouserez et avec quel contrat de mariage, criminaliser certaines pratiques sexuelles (y compris au sein d’un couple marié), vous interdire de boire de l’alcool ou déterminer les jours d’ouverture de votre magasin »[11].

Enserré dans le carcan de l’intervention publique et dans l’enchevêtrement des juridictions, le citoyen américain a bien souvent du mal à déterminer quel texte adopté par quelle entité s’applique à telle situation (pour le plus grand bonheur des avocats). « Au total, c’est l’imprévisibilité qui caractérise l’Etat de droit aux Etats-Unis » (Toinet, 1990)[12]. Il est impossible de savoir quelle controverse la Cour Suprême choisira d’entendre, quel texte, parfois appliqué depuis plus d’un demi-siècle sera déclaré inconstitutionnel ou encore quel arrêt antérieur sera renversé par une Cour dont l’orientation idéologique a changé. Ce droit à géométrie variable, qui engendre l’incertitude générale, ne peut que pousser au vice procédurier, au mépris de la loi votée (elle peut toujours être mise en cause) et au mépris de la justice, puisque tout peut être négocié (procédure de la transaction de culpabilité[13]). Cette situation aboutit à un paradoxe : les Etats-Unis qui s’enorgueillissent de leur efficacité et de leur justice, ont développé un système juridique qui est le plus coûteux du monde et qui est incapable de protéger les droits de la plupart de ses citoyens[14].

Les dysfonctionnements majeurs engendrés par le fédéralisme américain dans l’empilement des législations, la multiplication des règlements administratifs, l’incertitude des citoyens confrontés à l’imprévisibilité de l’interprétation de la règle de droit – ces éléments ont fourni aux économistes néo-conservateurs et libertariens, et aux leaders politiques du Parti Républicain de solides arguments pour réclamer, sur le territoire des Etats-Unis et par extension dans le reste du monde, une déréglementation générale dans tous les domaines des rapports sociaux, l’objectif affiché étant de « libérer » les individus du carcan réglementaire et juridique dans lesquels leurs Etats les ont progressivement enfermés.

A ces ambiguïtés, il convient d’ajouter la dernière touche qui a permis aux entrepreneurs politiques et aux manipulateurs de symboles néo-conservateurs de justifier leurs arguments pour un retrait de l’Etat, et la substitution des forces du marché à son intervention. Il s’agit du désintérêt croissant de l’électeur américain pour le politique, engendré par un système qui, par le jeu des concessions mutuelles et l’enchevêtrement des politiques publiques fédérales et locales, rend difficilement contrôlable les budgets, et empêche que soient traités les véritables problèmes[15]. Deux facteurs expliquent cette situation :  le coût démesuré des élections et la pratique du « pork barrel spending »[16].

Se faire élire revient de plus en plus cher aux Etats-Unis. Le coût des présidentielles de 1988 s’élevait à deux cents millions de dollars. Ce chiffre a doublé en 1992 et encore en 1996 pour atteindre la somme de huit cents millions de dollars. Au total, les élections présidentielles, législatives, locales de 1996 se sont élevés à près de quatre milliards de dollars[17]. A l’échelle du candidat, qu’est-ce que cela représente ? « Pour être élu aux Etats-Unis », écrit Cornelius Castoriadis, « il faut à peu près quatre millions de dollars. Qui vous donne ces quatre millions ? Ce ne sont pas les chômeurs. Ce sont les entreprises. Et pourquoi les donnent-elles ? Pour qu’ensuite l’élu soit d’accord avec le lobby qu’elles forment à Washington pour voter les lois qui les avantagent et ne pas voter celles qui les désavantagent »[18]. L’ancien Sénateur Bill Bradley le disait lui-même : « Ce sont ceux qui signent les chèques qui font les lois »[19]. Les candidats dépendent donc de lobbies[20]qui n’ont pas tous la même influence et ne choisissent pas leurs poulains au hasard. Dans ce processus de sélection, les critères retenus sont moins les idées politiques des candidats, que leur qualité de « sortant » (plus de 90 % des sortants qui se représentent à la Chambre sont réélus), la commission dont ils font partie, et la façon dont ils votent. Il est alors facile de comprendre la complaisance dont les élus font preuve envers les milieux d’affaires, principaux bénéficiaires des politiques de déréglementation et de privatisation. Le pork barrel spending permet en effet d’accorder des faveurs à certains électeurs ou de faire voter des crédits bénéfiques pour les entreprises d’une circonscription, mais pas nécessairement pour la collectivité[21]. Il aboutit, par le jeu des concessions mutuelles, à rendre difficilement contrôlable le budget de l’Etat et les budgets locaux. Dans ce contexte, certains budgets publics comme celui de la santé explosent (14 % du PIB aux Etats-Unis en 1993, contre 9 % en France) sans que soient réglés les problèmes de fond : trente-sept millions d’Américains (qui pour l’essentiel travaillent) étaient trop « riches » au début des années 1990 pour bénéficier de l’aide publique et trop pauvres pour s’assurer, et n’avaient aucune couverture médicale. 

La situation a eu des conséquences graves pour la démocratie et son interprétation. Tandis que l’argent public trouvait son chemin dans les poches des soutiens électoraux privés (cf. le cas bien particulier du secteur de la défense[22]), et l’argent privé dans celui des élus, tradition puritaine et théorie des choix publics se sont combinées pour faire de la vie politique un marché de « gagnants » dont les caractéristiques essentielles pouvaient être résumées en deux chiffres : près de la moitié des Américains ne votaient pas ; et ceux qui versaient plus de 200 dollars à un candidat ou à un parti ne représentaient que 0,3 % de la population[23].


[1] Proposés en 1776, adoptés en Congrès le 15 novembre 1777, ratifiés et entrés en vigueur le ler mars 1781. « Les Articles de la Confédération  (Articles of Confederation) constituent un accord adopté à l’unanimité par les Treize Colonies britanniques d’Amérique du Nord, lequel établissait un gouvernement central permanent, le Congrès, pour les États-Unis. Ces colonies sont alors en guerre depuis deux ans contre la Grande-Bretagne pour leur indépendance. Le document, composé d’un préambule et de treize articles, tous rédigés en anglais, constitua la charpente juridique du pays depuis son adoption, le 1er mars 1781 jusqu’en 1789, date à laquelle il fut remplacé par la Constitution des États-Unis. », in « Les Articles de la Confédération », http://www.axl.cefan.ulaval.ca/amnord/USA-Articles-Conf.htm .

[2] Bernard Poli, Histoire des doctrines politiques aux Etats-Unis, Paris, Presses Universitaires de France, 1994, pp. 18-22.  

[3] Les Sénateurs ne sont élus au suffrage universel que depuis le dix-septième amendement (1913).

[4] La connaissance qu’avait M. F. Toinet des institutions et de la vie politique des Etats-Unis motivait S. Hoffmann, à écrire, à propos de l’un de ses livres sur ce sujet : « L’ouvrage de Marie-France Toinet constitue l’étude la plus remarquable du système politique américain qui ait paru depuis bien des années. […] Le lecteur trouvera ici, en effet, une analyse extraordinairement précise et détaillée, non seulement des institutions mais aussi de la vie politique qu’elles encadrent et façonnent ;  non seulement de la pratique quotidienne contemporaine, mais aussi de l’évolution historique depuis la naissance des Etats-Unis ; non seulement de la conception que les Américains ont de leur système, mais aussi du contraste, ou du décalage fréquent entre cette vision et des réalités parfois inquiétantes », dans : M. F. Toinet, Le Système politique des Etats-Unis, Préface, Paris, 1ère édition, mars 1987.

[5] M. F. Toinet, « Etats-Unis : l’Etat tentaculaire, irrésistiblement inefficace », in : Noëlle Burgi (dir.) Fractures de l’Etat-Nation, Paris, éditions Kimé, 1994, p. 94.

[6] Ibid.

[7] Jean-Louis Martres, Jean Béranger, Roland Simon (dirs.), Le discours sur les révolutions, Paris, Economica, 1991, 2 tomes.

[8] Marie-France Toinet, « Etats-Unis : l’Etat tentaculaire, irrésistiblement inefficace », op. cit.

[9] Marie-FranceToinet, « Les droits américains, ou le principe d’incertitude », in : Annie Lennkh, Marie-France Toinet  (dir.), L’Etat des Etats-Unis, Paris, La Découverte, 1990, pp. 218-219.

[10] Marie-France Toinet, « Les droits américains, ou le principe d’incertitude », op. cit., pp. 218-219.

[11] Ibid.

[12] Ibid.

[13] Par cette procédure (plea bargain), le prévenu renonce à son droit à un procès public avec un jury, pour négocier et obtenir une peine réduite. Un autre élément doit être précisé. Aux Etats-Unis, l’inégalité devant la justice est indéniable. On est plus et mieux entendu – y compris pour la sentence – si on a les moyens. Ivan Boesky (de Wall Street) n’a fait que trois ans de prison pour avoir détourné à son profit des millions de dollars, alors que le moindre délinquant condamné pour vol est condamné à rester plus longtemps en prison.

[14] Marie-France F. Toinet, op. cit.

[15] Marie-France Toinet, « Etats-Unis : l’Etat tentaculaire, irrésistiblement inefficace »,  op. cit., p.90.

[16] C’est la défense, par des parlementaires, des intérêts locaux qu’ils représentent, en particulier, par l’attribution à des entrepreneurs de leurs circonscriptions de fructueux contrats dans le cadre de travaux d’aménagement financés par l’Etat. Dictionnaire de l’anglais économique et commercial, Collection Langues Pour Tous, nouvelle édition, 1995.

[17] Richard Farnetti, Ibrahim Warde, Le modèle anglo-saxon en question, Paris, Economica, 1997, p. 92.

[18] Cornelius Castoriadis, « L’individu privatisé », Le Monde Diplomatique, Février 1998, p. 23.

[19] Cité dans : Richard. Farnetti, Ibrahim Warde, op. cit.

[20] Cf. Notre développement sur le « lobbying d’affaires » aux Etats-Unis et son intégration irréfléchie dans les pratiques politiques de l’Union Européenne dans l’article 6 de ce blog.

[21] Cf. nos textes sur le « Keynésianisme militaire » et les conséquences de « la privatisation des universités publiques aux Etats-Unis ».

[22] Cf. notre texte sur le Lobbying d’affaires aux Etats-Unis.

[23] Richard. Farnetti, Ibrahim Warde, op. cit.

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